LA LEGISLAZIONE BANCARIA DAGLI INIZI ALLA "BANCA UNIVERSALE"

Tecnica

LA LEGISLAZIONE BANCARIA DAGLI INIZI ALLA "BANCA UNIVERSALE"

 

  1. Fasi storiche della legislazione bancaria italiana

  2. Testo Unico su banche e credito

 

 

1) Fasi storiche della legislazione bancaria italiana

Il sistema creditizio italiano, al pari di quello di altri paesi occidentali, è il risultato di una lunga e travagliata evoluzione storica, che è proceduta con lo sviluppo economico e sociale del paese e che può essere distinta in diverse fasi successive:

  1. nella prima fase, il prevalere di teorie economiche di tipo liberistico consentiva uno svolgimento senza vincoli dell'attività creditizia, che non era regolata da norme specifiche. La legislazione della Stato riguardava solo aspetti particolari dell'attività e mancava una disciplina organica del settore, in cui le aziende di credito agivano secondo criteri aziendalistici e perseguivano in modo libero e incontrollato le loro finalità;
  2. questa situazione di piena libertà si è protratta a lungo, sin dopo la conclusione della prima guerra mondiale, quando diversi fallimenti di banche causarono pesanti danni a molti risparmiatori, a diverse aziende e alle stesse finanze pubbliche. La serie dei fallimenti bancari, il cui apice si manifestò con il dissesto della Banca Italiana di Sconto, che fu originata dallo squilibrio tra raccolta di risparmio rimborsabile a vista e concessione di finanziamenti a lungo termine;
  3. le evidenti situazioni di illiquidità di molte banche e i vari fallimenti fecero apparire necessaria una disciplina del settore creditizio a aprirono un acceso dibattito politico. All'inizio degli anni venti si ebbero così diversi progetti di legge con cui si intendeva porre fine al free banking consentito dal vecchio codice di commercio e venivano proposti degli obblighi per le banche e l'istituzione di un sistema di vigilanza sull'attività creditizia;
  4. i diversi progetti sfociarono nel 1926 in alcuni decreti, che furono successivamente convertiti in legge e che rimasero a lungo in vigore. Le norme erano dirette principalmente a evitare nuovi dissesti attraverso un generale ordinamento del settore del credito rivolto a dare stabilità alle banche e, di conseguenza, a proteggere gli interessi dei risparmiatori; esse stabilivano in particolare:
  1. la grande crisi iniziata nel 1929 trascinando le banche che avevano concesso i finanziamenti alle imprese. Lo Stato fu costretto a intervenire decisamente nell'economia istituendo enti finanziari pubblici destinati a fornire alle imprese i capitali. Nacquero: l'IMI nel 1931 (Istituto mobiliare italiano) con lo scopo di concedere mutui e di assumere partecipazioni azionarie; nel 1933 l'IRI (Istituto per la ricostruzione industriale), che rilevò i pacchetti azionari delle banche di interesse nazionale e delle industrie controllate da tali banche, diventando così l'ente di gestione delle partecipazioni statali;
  2. nel 1936 venne realizzata una completa riforma bancaria, strutturando il sistema creditizio in forma gerarchica e istituendo distinte categorie di aziende di credito. La riforma separò nettamente il credito ordinario a breve da quello a medio/lungo, e stabilì rigorose limitazioni alle partecipazioni azionarie delle banche nelle imprese (e viceversa).i cardini della riforma del 1936 sono rimasti in funzione sino al 1994, ossia fino all'entrata in vigore del Testo unico delle leggi bancaria e creditizia che ha dato un nuovo assetto organico alla nostra legislazione del settore. Tale testo unico ha poi subito una serie di modifiche con il recepimento della direttiva europeo sui servizi di investimento (nota come direttiva sulle Eurosim) che gli ha dato una sistemazione definitiva di impronta europea.

Occorre precisare che nel passaggio tra vecchio e nuovo ordinamento alcuni concetti-cardine della legge bancaria del 1936 sono stati abbandonati o persino capovolti, altri aspetti del vecchio impianto sono stati invece conservati, apportando ad essi solo leggere modifiche. Sono stati globalmente mantenuti inalterati gli organi di vertice del sistema, sono state conservate le autorità creditizie, vale a dire il Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (CICR), il Ministro del Tesoro e la Banca d’Italia.

Alla sostanziale conservazione degli organi che sono al vertice del sistema fa riscontro un deciso cambiamento di alcuni principi del nostro ordinamento creditizio, il cui abbandono testimonia la spinta impressa al nostro sistema creditizio dalla volontà di rinnovamento :

  1. principio della "specializzazione temporale del credito"  in basa al quale le banche doveva gestire il credito a breve (entro 18 mesi), mentre gli istituti di credito dovevano gestire il medio/lungo, comunque ci furono delle deroghe per cui le banche poterono gestire anche crediti di medio/lungo;
  2. principio del "pluralismo istituzionale" in base al quale le banche e anche un numero ristretto di istituti di credito speciale, venivano suddivisi in pubblico o privato, con forme legali diverse;
  3. principio della "separatezza tra banca e industria" in base al quale, per evitare che il sistema bancario risultasse coinvolto nelle crisi delle imprese industriali, la vecchia legislazione vietava i rapporti di partecipazione azionaria delle banche nelle imprese e viceversa.

Come abbiamo già accennato, questi principi, che avevano retto a lungo il nostro sistema creditizio, sono stati abbandonati in conseguenza ad alcuni provvedimenti che hanno dato risposta a una doppia serie di esigenze:

Per arrivare al soddisfacimento delle esigenze sopra citate, si sono dovute passare alcune tappe :

  1. nel 1990 è stato consentito alla banche il passaggio a società per azioni, consentendo la raccolta di capitali di rischio, facilitando le operazioni di ricapitalizzazione ;
  2. grazie al cambiamento giuridico fatto, sono avvenute una serie di operazioni di finanza straordinaria costituite da trasformazioni di banche pubbliche in società per azioni, da scorpori di aziende bancarie da enti pubblici aventi carattere di fondazione e loro conferimento in società appositamente costituite, da fusioni tra banche e istituti di credito appartenenti a categorie tradizionalmente diverse;
  3. dato il cambiamento di molti istituti in società, ha di fatto segnato la fine della suddivisione in categorie, in quanto al pluralismo istituzionale non si accompagnava più un pluralismo funzionale in quanto le varie categorie di banche avevano via via attenuato i loro connotati peculiari e svolgevano quasi le stesse operazioni;
  4. si è avviato il processo di privatizzazione (attraverso offerte pubbliche di vendita). Il problema delle privatizzazioni non si è dunque arrestato all’adozione del modello privatistico delle società (perché in tal caso la privatizzazione è solo formale) ma ha dato luogo alla cessione ad azionisti privati di significative quote del capitale sociale;
  5. nel 1993 la Banca d’Italia additò il "gruppo plurifunzionale" come lo strumento italiano atto a competere con i colossi stranieri del credito. Un gruppo plurifunzionale è un sistema coordinato di società specializzate in determinati servizi creditizi e finanziari, governato da una società capogruppo che svolge essenzialmente la funzione di pianificazione strategica dell’intero gruppo bancario;
  6. il pronunciamento della Banca d’Italia a favore del gruppo plurifunzionale ha aperto nel nostro paese una polemica sui pregi e sui difetti di tale soluzione organizzativa, che veniva contrapposta a quella della banca universale adottata dalle banche tedesche e di altri paesi esteri e prevista da una direttiva europea. Una banca universale è un ente creditizio che raccoglie fondi e concede finanziamenti in ogni forma e con ogni scadenza e fornisce un’ampia gamma di servizi di consulenza e di intermediazione. Il gruppo plurifunzionale offre la possibilità di ampliare la gamma dei servizi offerti da una medesima unità strategica senza rinunciare ai benefici della specializzazione e conseguendo alcune economie di scala; mentre la banca universale che, per il suo assetto unitario e per la sua unica organizzazione gerarchica, consente di sfruttare pienamente le opportunità economiche delle produzioni congiunte.Per quanto riguarda le fallite esperienze italiane della banca mista (è così detta la banca che oltre a esercitare il credito in tutte le scadenze assume partecipazioni azionarie nelle imprese industriali) è stato osservato che i dissesti derivano dall’aver avuto un attivo da banca universale (con prestiti a lungo termine) e un passivo da banca commerciale (con raccolta a vista e a breve termine);
  7. verso la fine del 1992, è stato approvato il decreto legislativo che ha modificato i punti fondamentali della precedente legislazione bancaria, nel dimostrare il mutato atteggiamento delle nostre autorità monetarie e il loro accoglimento della soluzione della banca universale, ha sancito la volontà di despecializzare l’esercizio del credito e che introdotto profondi cambiamenti in vista della realizzazione del mercato unico europeo nel settore bancario, il cambiamento più eclatante introdotto da tale decreto è consistito nell’abbattimento di ogni separazione nel campo del credito, annullando la classica distinzione tra le banche e gli istituti di credito speciale e formando l’unica categoria degli enti creditizi. Lo stesso decreto afferma che l’autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria viene rilasciata dalla Banca d’Italia alle imprese che rispettano determinate condizioni, tra le quali l’adozione della forma di società per azioni o di società cooperativa per azioni a responsabilità limitata. Inoltre il decreto ha stabilito che le banche, quando il loro statuto lo prevedesse, di emettere obbligazioni. Sono stati anche modificati i rapporti con il settore industriale che può ora estendersi all’assunzione di partecipazioni entro limiti fissati dalla legge e rivedibili dalla Banca d’Italia. Le partecipazioni acquisite dalle industrie nel capitale delle banche, devono essere preventivamente autorizzate dalla Banca d’Italia se superano il 5% del capitale o se attribuiscono il controllo della banca partecipata, e in ogni caso non possono comportare una partecipazione superiore al 15% (legge antitrust);
  8. le possibilità offerte hanno consentito alle banche italiane di assumere i connotati non solo della "banca universale" ma anche quelli della "banca mista" (cioè di possedere, sia pure entro certi limiti prestabiliti, le azioni di imprese industriali). Tali possibilità hanno messo gli enti creditizi nazionali in grado di competere in condizioni di parità istituzionale, temporale e operativa con i concorrenti comunitari sul mercato europeo senza frontiere;
  9. la scelta tra gruppo plurifunzionale e banca universale è lasciata ai singoli enti che, nella stesura del proprio statuto, devono specificare l'oggetto della propria attività optando così per uno dei due modelli estremi oppure per una soluzione di tipo intermedio. Con il recepimento della II direttiva CEE è stato accolto e accettato il modello della banca universale, anche se non si è esplicitamente rinunciato al modello del gruppo plurifunzionale introdotto nel 1990;
  10. l'azione riformatrice degli anni novanta, che si è sviluppata attraverso le numerose tappe che abbiamo descritto, è proseguita con la realizzazione del Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia. Tale testo unico, emanato con decreto legislativo entrato in vigore il 1° gennaio 1994, ha raccolto e coordinato sia i concetti affermati con il provvedimento che ha recepito la II direttiva europea sia quelli contenuti in una serie di altre disposizioni riguardanti il campo del credito;
  11. il testo unico, che rappresenta una sorta di "carta costituzionale" del settore bancario e creditizio, ha però subito alcune modifiche con il recepimento nel 1996 della direttiva europea sui servizi di investimento (detta Eurosim).

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2) Testo unico su banche e credito

Si tratta di un testo unitario, già parzialmente modificato con il recepimento della direttiva sulle Eurosim, che è formato da un insieme coordinato di norme rivolte a dare al settore un nuovo impianto e una nuova disciplina, conformi sia all'evoluzione della realtà operativa sia alle indicazioni delle direttive europee. Il sistema descritto dal testo unico ribalta i principi che avevano lungamente caratterizzato il campo del credito (specializzazione temporale, pluralismo istituzionale, separatezza tra banche e imprese). Le banche autorizzate dalla Banca d'Italia sono oggi tutte simili sul piano giuridico e possono operare a tutto campo, senza limitazioni per quanto riguarda le operazioni e i servizi e per quanto concerne le scadenze nella raccolta e nell'impiego dei fondi. Risulta dunque riaffermato il concetto europeo della despecializzazione temporale e operativa introdotto con il recepimento della II direttiva, per cui viene ribadita la tendenza all'universalità del nostro sistema creditizio.

Superati i vecchi concetti legati alla funzione di pubblico interesse dell'attività creditizia e alla proprietà pubblica della maggior parte delle banche, il testo unico favorisce la creazione de un clima competitivo nel sistema bancario, disegnando un ordinamento fondato sull’imprenditorialità e sul libero mercato. Risultano mutati, di conseguenza, anche gli obiettivi della vigilanza esercitata del CICR e dalla Banca d’Italia; ai precedenti obiettivi di stabilità, di osservanza delle norme e di sana e prudente gestione, si aggiungono quelli di controllo sull’efficienza e sulla competitività del sistema finanziario.

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